Inštitút konečného užívateľa výhod vo verejnom obstarávaní

Jedným zo základných cieľov, ktoré si v posledných rokoch odborná verejnosť a politická reprezentácia v rámci verejného obstarávania vytýčili, bolo zvýšenie transparentnosti vo vzťahu k uchádzačom, ktorí sa zúčastňujú procesu verejného obstarávania. Dlhodobý problém schránkových firiem na Slovensku sa veľmi výrazne prejavuje aj vo verejnom obstarávaní, pričom mnoho zákaziek našlo svojho víťaza práve v spoločnostiach, ktoré formálne patria "schránkam" nachádzajúcim sa v daňových rajoch s nastrčenými osobami vydávajúcimi sa za ich skutočných vlastníkov. Problém schránkových firiem bol a stále je predmetom mnohých diskusií, v ktorých odborníci a zainteresované strany hľadajú najvhodnejšie riešenie na jeho odstránenie. Odkrytie skutočných vlastníkov a beneficientov firiem zúčastňujúcich sa na verejnom obstarávaní je vo svojej podstate celospoločenským záujmom, a to vzhľadom na verejnú povahu finančných zdrojov, za ktoré sú tovary alebo služby v rámci verejného obstarávania obstarávané.¹⁾ Je preto legitímne, aby bola verejnosť informovaná o tom, komu a kam tieto prostriedky plynú. Objem verejných financií, ktoré sú cez mechanizmy verejného obstarávania vynakladané obstarávateľmi za tovary a služby, je ďalším z významných argumentov v prospech vyššej miery transparentnosti. Odkrytie skutočných vlastníkov podnikateľských subjektov tiež môže pomôcť predchádzať "prihrávaniu" zákaziek politikom, úradníkom, osobám s kriminálnou minulosťou a iným osobám, ktoré môžu mať pri verejnom obstarávaní konflikt záujmov. Práve týmto osobám schránkové firmy umožňujú jednoduchšie zakryť ich skutočnú identitu.

Za schránkovú firmu možno považovať spoločnosť, ktorá sídli najčastejšie v zahraničí (zvyčajne v tzv. daňovom raji), nepodniká v krajine, kde sídli, nemá okrem "profesionálneho a nájomného" štatutára bežných zamestnancov, nemá technické ani organizačné vybavenie (ide len o "poštovú schránku") a z verejne prístupnej evidencie nemožno zistiť jej skutočného ekonomického vlastníka.

Za skutočného ekonomického vlastníka považujeme fyzickú osobu, ktorá ovláda schránkovú firmu, resp. prostredníctvom schránkovej firmy aj iné spoločnosti, v ktorých schránková firma vlastní podiely a profituje z jej/ich podnikania/činnosti. Slovenský zákonodarca používa namiesto skutočného ekonomického vlastníka pojem KUV.

Rastúca snaha Európskej únie bojovať proti schránkovým firmám, daňovým podvodom, financovaniu terorizmu, ako aj praniu špinavých peňazí sa odzrkadlila aj pri prijímaní smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/849 o predchádzaní využívaniu finančného systému na účely prania špinavých peňazí alebo financovania terorizmu, ktorou sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 648/2012 a zrušuje smernica Európskeho parlamentu a Rady 2005/60/ES a smernica Komisie 2006/70/ES z 20. mája 2015 (ďalej ako "Smernica"), ktorá ukladá členským štátom Európskej únie (ďalej ako "EÚ") povinnosť viesť register s evidenciou KUV. Podľa čl. 12 preambuly Smernice by mali členské štáty EÚ zabezpečiť, aby sa registre KUV vzťahovali na čo najrozsiahlejšiu škálu subjektov zaregistrovaných alebo zriadených na ich území. Súčasný model registra KUV v Slovenskej republike, ktorý kladie povinnosť registrovať údaje o KUV len subjektom zúčastňujúcim sa alebo majúcim záujem sa zúčastniť verejného obstarávania, nie je dostatočným riešením, ktorým by si Slovenská republika splnila povinnosti týkajúce sa evidencie KUV vyplývajúce jej zo Smernice. V každom prípade je možné konštatovať, že európska legislatíva proti praniu špinavých peňazí a financovaniu terorizmu tvorí základ pre slovenský register KUV a keďže ide o vysoko harmonizovanú oblasť práva EÚ, je v prípade interpretačných problémov týkajúcich sa registra KUV potrebné analogicky prihliadať na výklad jej ustanovení.

V zmysle príslušnej európskej legislatívy, ako aj v zmysle výkladových stanovísk Úradu pre verejné obstarávanie (ďalej ako "ÚVO"), ktorými sa budeme bližšie venovať v tretej časti tohto článku, je cieľom registra KUV zistiť údaje o fyzických osobách, ktoré sa fakticky podieľajú na podnikaní, riadení alebo kontrole subjektov (v intenciách Slovenskej republiky tých, ktoré sa zúčastňujú na verejnom obstarávaní), teda o takých fyzických osobách, ktoré síce nemusia byť zapísané v iných verejných registroch, ako napríklad obchodnom registri, ale v prospech ktorých sú držané podiely, ktoré sa podieľajú na zisku, ktoré môžu skutočne ustanoviť štatutárne orgány, alebo ktoré vykonávajú väčšinu hlasovacích práv, a to aj sprostredkovane, prostredníctvom inej fyzickej alebo právnickej osoby.²⁾

Právna úprava KUV, ako aj registra KUV je obsiahnutá v zákone o VO. Ako uvádzame skôr, napriek tomu, že zavedením registra KUV nedošlo k formálnej transpozícii Smernice, zákonodarca pri definovaní KUV do veľkej miery prebral formuláciu obsiahnutú v čl. 3 ods. 6 Smernice, ktorá za KUV označuje akúkoľvek fyzickú osobu, ktorá skutočne ovláda alebo vykonáva kontrolu nad predmetným subjektom, pričom rozlišuje medzi KUV (i.) v podnikateľských subjektoch, (ii.) pri správe zvereného majetku (trusty) a (iii.) v nadáciách, resp. právnych štruktúrach podobných trustom.

V prípade podnikateľských subjektov, ktoré sú pre účely našej analýzy najdôležitejšie, Smernica definuje rozhodujúci vplyv KUV na podiele akcií, hlasovacích právach alebo majetkovej účasti, prostredníctvom ktorého KUV fakticky ovláda podnikateľský subjekt alebo nad ním vykonáva kontrolu. Výška rozhodujúceho vplyvu je Smernicou stanovená na viac ako 25%. Pri podiele akcií (prípadne obchodnom podiele) rozlišuje Smernica medzi priamym a nepriamym vlastníctvom. Priame vlastníctvo spočíva v priamej držbe viac ako 25% akcií (prípadne pod